| 法制瞭望
中国网6月25日讯 日前，安徽省黄山市文化和旅游局在2018年黄山景区试行有偿救援后，拟将有偿救援的施行范围从黄山风景名胜区扩大到整个山岳型景区。据报道，有偿救援获得绝大多数网友的支持，还建议全国进行推广。对于为何施行有偿救援，社会上流行的一种观点是，违规旅游就应该收费救援，付出代价才能约束盲目冒险，也能避免公共资源的浪费。据报道，有偿救援获得绝大多数网友的支持，还建议全国进行推广。但是，本文认为，关于有偿救援、违规旅游还存在若干误区，有偿救援还需慎行。
一、有偿救援不是违规旅游的法律后果
旅游者违反相关规定，进入禁止游览区域，应按照相关规定由其承担法律责任，这些法律责任包括批评教育、治安管理处罚、甚至承担刑事责任。但法律法规关于违规旅游的法律后果中，并不包括有偿救援。
其原因在于，救援是针对人民群众生命财产安全受到威胁这一客观情况，人民群众生命财产安全是绝对应该予以保护的，而无论其生命财产安全遇险的原因是什么。其背后的根本逻辑在于，如若遇险原因进行分析，既可能错过最佳的救援时机，也可能发生推诿救援责任的不良后果。
也有人提出，有偿救援有明确的法律依据，即《旅游法》第82条第2款规定，旅游者接受相关组织或者机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用。实际上，这是对《旅游法》该条的误读，也是对有偿救援的误读。应由个人承担的费用和有偿救援不是对应关系，任何救援都存在个人应承担的费用，比如120救护车的使用者要承担相应的费用，遇险旅游者接受的医疗服务等需要支付医疗费，这些均非有偿救援。有偿救援是指，在个人应该承担的费用之外，要对救援行为本身要支付报酬。区分清楚这两个概念，就能明确地看到，《旅游法》第82条的规定根本无法为有偿救援提供法律依据。
所以，违规旅游需要治理，但其法律后果并不包括有偿救援。通过有偿救援来遏制违规旅游，并取得了显著实际效果的说法，既有逻辑混乱的问题，也有混淆视听、误导舆论的嫌疑。
二、有偿救援不应成为遏制违规旅游的手段
违规旅游遇险就要自己买单，看起来是非常顺畅的逻辑推理。但从法律的角度来讲，有偿救援既不是违规旅游的法律后果，而且也不应该成为遏制违规旅游的手段。违规旅游行为的规范，需要根据违规旅游行为的性质、所造成的的危害等方面，针对不同违规旅游行为进行规范，从救援收费的角度出发遏制违规旅游，其实是陷入了“拿钱解决问题”这一社会治理怪圈之中。从行为规范的角度来看，也无法体现不同行为不同法律后果的基本原则。
本文认为，违规旅游行为的规范，既需要法律规范的细化和可操作化，也需要文明旅游观念的倡导，甚至对于违规旅游行为进行相应的行政、刑事处罚。但有偿救援不应成为遏制违规旅游的手段，通过有偿救援遏制违规旅游，是舍本逐末，也与有偿救援的法律性质不合。有偿救援的法律性质要么是民法上的无因管理，要么是委托合同。而无因管理人不得收取报酬，委托救援合同需要救援和被救援者讨价还价、签订合同，这两种路径显然均不支持单方面的有偿救援。
三、公共救援违规旅游并非浪费公共资源
那种认为救援违规旅游者是浪费公共资源的观点，也是不能认同的。首先，如前文所述，公共救援出于维护人民生命财产安全的基本目的，并不区分遇险的原因是否合法旅游，即无论是合法旅游还是违规旅游，在公共救援面前是平等的。举例来说，在抢劫犯和被害人均在悬崖遇险时，二者需要受到同等救援，不能厚此薄彼，也就是不存在谁值得救、谁不值得救的争论余地。其次，作为应急救援的公共资源，并不存在浪费与否的问题。应急救援的价值就在于救援本身，对所救助的对象不做任何道德上的评价，因此救援十位合法旅游者并非高效利用公共资源，救助一名违规探险者也不是对公共资源的浪费。
究其根源，救援违规旅游者浪费公共资源的观点立足于违规者自陷险境的可谴责性，但这种可谴责性既不能改变救援公共资源不区分救援原因、不做道德评价这一特点，也不是公共机关拒绝提供救援的理由，更不是有偿救援的前提。
四、公共部门不得实施有偿救援
《突发事件应对法》第31条明确规定，各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。因此，对于应急救援属于国家公共部门职责范围内的，就应当使用相应经费展开，而不能收取费用。
应急救援在我国一直由治安、消防、武警、海警、边防等公共部门承担，这些公共部门承担应急救援法律上被规定为其义务、职责，（《警察法》第21条、《武警法》第4条、18条、28条《海警法》第13条、《国防法》第61条《消防法》第36条等）。此类公共部门均由国家保障其经费，履行应急救援是其职责所在，无论该遇险的原因如何，都不可能实施有偿救援、收费救援。也有法律明确规定，禁止收取费用。如《消防法》第四十九条规定：“ 公安消防队、专职消防队扑救火灾、应急救援，不得收取任何费用。单位专职消防队、志愿消防队参加扑救外单位火灾所损耗的燃料、灭火剂和器材、装备等，由火灾发生地的人民政府给予补偿。
公共救援因由国家财政支持，是无偿救援，只有公共救援之外的应急救援才可以实施有偿收费。但应当注意的是，一方面，公共部门如消防、武警等不能实施有偿救援；另一方面，公共救援也可以和非公共机构的第三方救援联合救援，非公共机构的救援可以采取有偿，公共救援依然要坚持无偿救援。属于公共救援范围内的，必须按照法律法规提供公共救援，不得推诿，否则要追究相应法律责任。
《黄山市山岳型景区有偿救援指导意见》规定，只要是不遵守游览规定遇险，属地政府完成救援后就可以收取相关费用。这一规定显然违背了前述一系列法律关于公共救援为无偿救援的明确规定。
根据该《指导意见》的规定，属地政府是有偿救援工作的直接责任人。既要成立有偿救援工作领导组，负责有偿救援工作的组织领导和费用审定，还要负责有偿救援的具体实施，牵头、联络、协调、处理有偿救援的具体工作，追偿有偿救援费用。将有偿救援的实施主体确定为属地政府，是不妥当的。一方面，人民政府作为公共机构，其组成部门在法律规定的职责范围内实施救援，由国家财政保障其经费，不得收取任何费用；另一方面，如果涉及非公共机构的第三方救援，人民政府原则上也不能干涉其合同签订、费用追索，更无代为追索的必要。
（申海恩：中国政法大学民商经济法学院副教授、北京市法学会旅游法学研究会副秘书长）
